Nel pubblico impiego privatizzato l’attenzione del legislatore si è appuntata sulla fattispecie del licenziamento per motivi disciplinari in occasione delle riforme del 2009 (d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150) e del 2017 (d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75)1.
L’art.55-quater, comma 1 del d.lgs. n. 165/01 individua una serie di comportamenti inadempienti per i quali “si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento”2:
a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dell’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia;
b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell’arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione;
c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per motivate esigenze di servizio;
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell’instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera;
e) reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell’onore e della dignità personale altrui;
f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro;
f-bis) gravi o reiterate violazioni dei codici di comportamento, ai sensi dell’art.54, comma 3;
f-ter) commissione dolosa, o gravemente colposa, dell’infrazione di cui all’art.55-sexies, comma 3;
f-quater) la reiterata violazione di obblighi concernenti la prestazione lavorativa, che abbia determinato l’applicazione, in sede disciplinare, della sospensione dal servizio per un periodo complessivo superiore a un anno nell’arco di un biennio;
f-quinquies) insufficiente rendimento, dovuto alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza, e rilevato dalla costante valutazione negativa della performance del dipendente per ciascun anno dell’ultimo triennio, resa a tali specifici fini ai sensi dell’articolo 3, comma 5-bis, del d.lgs. n. 150/09.
Il comma 3 dell’art.55-quater precisa che nei casi di cui alle lettere a), d), e) ed f) il licenziamento è senza preavviso.
L’espressione contenuta nell’art.55-quater, comma 1 “si applica comunque” aveva aperto un ampio dibattitto interpretativo circa la sussistenza di un obbligo per l’amministrazione procedente (e per il giudice) di applicare automaticamente alle fattispecie elencate la sanzione del licenziamento. In dottrina si erano registrati due indirizzi contrapposti: secondo il primo il legislatore aveva direttamente proceduto al giudizio di proporzionalità, precludendo una diversa valutazione sia all’amministrazione, sia al giudice3; l’altro escludeva l’esistenza di un automatismo tra l’accertamento della condotta inadempiente descritta dal legislatore e l’applicazione della sanzione espulsiva4.
La giurisprudenza della Cassazione si è decisamente espressa a favore del secondo indirizzo, evidenziando che all’accertamento di una condotta del lavoratore riconducibile ad una delle fattispecie dell’art.55-quater non consegue automaticamente il licenziamento, in quanto l’amministrazione conserva il potere-dovere di valutare l’effettiva portata dell’illecito tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto e, quindi, di graduare la sanzione da irrogare5. La condotta del lavoratore incolpato deve essere valutata non solo nel contenuto oggettivo, ma anche nella portata soggettiva, vale a dire con riferimento alle particolari circostanze condizioni in cui è stata attuata, alle modalità, ai suoi effetti, all’intensità dell’elemento psicologico, alla sussistenza di circostanze scriminanti. La valutazione in concreto del comportamento inadempiente si configura come elemento intrinseco di ragionevolezza della norma, in quanto diversamente si addiverrebbe all’illegittima omologazione di situazioni tra loro differenti (si pensi alle possibili declinazioni e sfumature di modalità, di durata, che può avere la falsa attestazione della presenza in servizio nelle modalità, nella durata).
Come è stato evidenziato6, la conclusione cui perviene la Cassazione è coerente, con l’esigenza di una lettura coordinata dell’art.55-quater con le altre disposizioni del d.lgs. n. 165/01, prima fra tutte l’art.55, comma 2, che prevede l’applicabilità al pubblico impiego privatizzato dell’art.2106 cod. civ. e, dunque, del principio di proporzionalità, nonché col divieto di sanzioni automatiche sancito dalla Corte costituzionale, che in più occasioni ha invalidato, in relazione al profilo essenziale di contrasto con l’art.3 Cost., fattispecie di destituzione de iure, variamente articolate, relative a differenti categorie di pubblici impiegati7. Il giudice delle leggi si è pure pronunciato sull’art.55-quater, avallando la bontà dell’indirizzo seguito dalla Cassazione e precisando che l’espressione “si applica comunque” ha solo la finalità di escludere la possibilità per la contrattazione collettiva di prevedere un trattamento migliorativo in relazione alle condotte individuate dal comma 1 del medesimo art.55-quater8.
Le fattispecie, di cui alle lettere f-bis), f-ter), f-quater ed f-quinquies), sono state inserite nell’art.55 quater dell’art.15 del d.lgs. n. 75/17.
Come sottolineato dal Consiglio di Stato in sede consultiva9, alcune di esse (in particolare quella dell’insufficiente rendimento rilevato dalla valutazione negativa della performance) sono estremamente generiche, rischiando di non raggiungere neppure gli obiettivi prefissati, anche alla luce della citata giurisprudenza della Cassazione contraria a qualsivoglia automatismo nell’irrogazione di sanzioni disciplinari. La generica formulazione di simili fattispecie costituisce ulteriore argomento a giustificazione della prevalenza del principio di proporzionalità10, sancito dall’art.2106 cod. civ. e richiamato dall’art.55, comma 2 del d.lgs. n. 165/01, sull’automatismo espulsivo.
1Cfr.: LUCIANI, Il licenziamento del dipendente pubblico tra ambiguità normative e inerzia applicativa, in Mass. giur. lav., 2012,757; LIMA, Il licenziamento per motivi soggettivi dei dipendenti pubblici, in Arg. dir. lav., 2014,821; NICOLOSI, Il licenziamento disciplinare, tra marketing politico e coerenza sistematica, in Giur. it., 2018,1020; BERRETTA, Il licenziamento del dipendente pubblico per ragioni soggettive, in Lav. giur., 2023,460; BOSCATI, Note sul licenziamento disciplinare nel lavoro pubblico, in Variaz. temi dir. lav., n. straord. 2024.
2Per un’analisi delle fattispecie cfr.: CERBONE, Le nuove regole in materia di licenziamento del dipendente pubblico: fattispecie e tutele, ivi, 2020,145; BERRETTA, cit. alla nota precedente; BOSCATI, cit. alla nota precedente.
3Cfr.: VALLEBONA, La riforma del lavoro pubblico: il difficile risveglio da un incubo, in Mass. giur. lav., 2010,234;
4Cfr.: MAINARDI, Profili della responsabilità disciplinare dei dipendenti pubblici, in Riv. giur. lav., 2010,I,615; VOZA, Fondamento e fonti del potere disciplinare nel lavoro pubblico, in Il lav. nelle P.A., 2011,663.
5Cfr.: Cass. sez. lav., 1 dicembre 2016, n. 24574, in Dir. rel. ind., 2017,209 con nota di CALVELLINI; Cass., sez. lav., 14 dicembre 2016, n. 25750, in Lav. giur., 2017,590 con nota di MARINELLI; Cass., sez. lav., 25 ottobre 2017, n. 25374, in Lav. giur., 2018,361 con nota di TAMPIERI; Cass., sez. lav., 11 settembre 2018, n. 22075, in Il lav. nelle P.A., 2019,1,126 con nota di DE MARCO; Cass., sez. lav., 11 luglio 2019, n. 18699, in Giur. it., 2019,2700 con nota di CANGEMI; Cass., sez. lav., 24 maggio 2021, n. 14199, in Dir. prat. lav., 2022,121; Cass., sez. lav., 1 febbraio 2023, n. 3055, in Foro it., 2022,I,1276; Cass., sez. lav., 27 giugno 2023, n. 18372, in Riv. it. dir. lav., 2023,II,570 con nota di LUCIANI; Cass., sez. lav., 17 ottobre 2024, n. 26938, in www.italgiure.it.
6Cfr. BOSCATI, La falsa attestazione della presenza in servizio tra reiterazione della condotta, valutazione di proporzionalità e rideterminazione della sanzione da parte del giudice, in Dir. rel. ind., 2019,1185.
7Cfr.: C. cost., 14 ottobre 1988, n. 971, in Riv. it. dir. lav., 1989,II,669 con nota di GRAGNOLI; C. cost., 27 aprile 1993, n. 197, in Giur. cost., 1993,1341 con nota di CANTARO; C. cost., 15 dicembre 2016, n. 268, in Dir. pen. proc., 2016,773 con nota di DODARO.
8Cfr. C. cost., 23 giugno 2020, n. 123, in Il lav. nelle P.A., 2021,216 con nota di RECCHIA.
9Cfr. Cons. St., comm. spec., 21 aprile 2017, n. 916, in www.giustizia-amministrativa.it.
10Cfr. TENORE, Proporzionalità della sanzione disciplinare e rapporto con le sanzioni espulsive im poste ex lege dal CCNL nel pubblico impiego privatizzato. Il problematico potere di conversione giudiziale della sanzione sproporzionata, in Il lav. nelle P.A., 2015,797.
a cura di Luca Busico, Coordinatore Direzione del Personale presso l’Università di Pisa