E’ possibile sanzionare sul piano disciplinare la violazione di una circolare?

Il TAR del Lazio – Roma, nella già richiamata sentenza del 16 febbraio 2023, affronta un caso piuttosto singolare. Invero si discuteva della legittimità di una sanzione disciplinare irrogata per il mancato rispetto di una circolare interna dell’ente sulla registrazione delle ferie. Orbene il giudice amministrativo esclude la rilevanza disciplinare della violazione, precisando, innanzitutto, che “come ha evidenziato la giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Lazio – Roma, 30 agosto 2012, n. 7395), la circolare non vincola “gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla (evenienza, questa, che, peraltro, è raro che si verifichi nella pratica), senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall’ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo “per violazione della circolare”: infatti, se la (interpretazione contenuta nella) circolare è errata, l’atto emanato sarà legittimo perché conforme alla legge, se, invece, la (interpretazione contenuta nella) circolare è corretta, l’atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge”; e, inoltre, “la circolare non vincola addirittura la stessa autorità che l’ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l’interpretazione adottata. Ciò è tanto vero che si è posto il problema della eventuale tutela del contribuente di fronte al mutamento di indirizzo (interpretativo) adottato dall’amministrazione e si è escluso che tale tutela sia possibile anche sotto il profilo dell’affidamento, stante la evidente collisione che si determinerebbe con il principio – coniugato secondo un diverso lessico, ma riferito ad un unico concetto – di inderogabilità delle norme tributarie, di indisponibilità dell’obbligazione tributaria, di vincolatezza della funzione di imposizione, di irrinunciabilità del diritto di imposta (va però segnalato che sul punto la giurisprudenza amministrativa avverte valutazioni opposte a quella, qui riferita, delle Sezioni unite. Infatti per TAR Veneto, Sez. III, 25 maggio 2002 n. 2393, gli uffici destinatari della circolare possono, in casi in cui sussistano ragioni sufficienti, discostarsene, motivando adeguatamente il susseguente provvedimento, senza incorrere in sanzioni amministrative)”.A ciò viene fatto discendere che, ormai da tempo si ritiene in giurisprudenza che le circolari a contenuto interpretativo non possano essere neppure impugnate (cfr. Corte di Cassazione, sezioni unite, 2 novembre 2007 n. 23031; cfr. altresì TAR Lazio, 4 marzo 2019, n. 2800; id., 3 agosto 2021 n. 9187); le sezioni unite hanno, infatti, statuito che ammettere l’impugnabilità delle circolari interpretative innanzi al giudice amministrativo – il quale disporrebbe del potere di annullarle, peraltro con effetto erga omnes – significherebbe precludere la possibilità di accogliere quella interpretazione, con il risultato, contrario ai principi costituzionali, di elevare il giudice amministrativo al rango di interprete autentico delle norme oggetto di analisi. Sicché “ancorare l’irrogazione di una sanzione disciplinare all’inosservanza di una circolare ha sostanziato una violazione del principio di proporzionalità, potendo, piuttosto, rilevare la condotta del ricorrente sul piano della valutazione di professionalità, essendosi trattato, senza dubbio, di un comportamento leggero e superficiale”.